在政府与社会资本合作（PPP）模式中，尤其是在房屋建筑和市政基础设施领域采用工程总承包（EPC）模式时，项目公司作为特殊目的载体，其发包行为往往嵌套于复杂的双重法律关系之中。这种双重性主要体现在：项目公司与政府方（实施机构）之间的特许经营协议关系，以及项目公司与工程总承包单位之间的工程承发包关系。在此框架下，项目公司采用不同发包方式（如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、直接委托等）所产生的合同价差，不仅关乎项目成本控制，更涉及合规风险、政府付费机制及全生命周期绩效，值得深入探讨。

一、双重法律关系的特征与发包方式选择
PPP项目中的项目公司，首先是基于与政府签订的《PPP项目合同》而设立，其权利义务深受合同约束。在工程建设阶段，项目公司作为发包人，将工程整体或部分发包给承包单位。对于房屋建筑和市政基础设施项目，若采用工程总承包模式，根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》等相关规定，企业投资项目中的工程总承包项目，项目公司作为建设单位，其发包方式选择空间相对较大，但仍需遵守招标投标法等法律法规的强制性规定。实践中，选择公开招标通常被视为程序最规范、竞争最充分的方式，但流程长、成本高；邀请招标或竞争性谈判可能在效率上更具优势；直接委托则通常适用于特定法定情形。不同选择直接导致了初始合同价格的差异，即“发包方式价差”。

二、发包方式价差的成因与表现
价差的产生源于多个层面：

1. 竞争充分性差异：公开招标通过广泛竞争往往能获取更贴近市场的价格，而邀请招标范围有限，竞争不充分可能导致报价偏高。直接委托则缺乏竞争，价格通常基于成本加成或协商，可能显著高于竞争性价格。
2. 交易成本不同：公开招标程序严格，项目公司需承担较高的组织成本、时间成本及潜在流标风险成本。简化程序的方式虽降低了直接交易成本，但可能因竞争不足而抬高中标价格，形成隐性价差。
3. 风险分配与报价策略：在工程总承包模式下，总承包单位承担设计、采购、施工等多环节风险。不同的发包方式会影响承包单位对项目风险（如政策风险、履约风险、项目公司支付能力风险）的评估，从而反映在报价中。例如，直接委托项目下，承包方可能因缺乏竞争而提高风险溢价。
4. 合规性溢价或折价：若项目公司为规避公开招标而选择其他方式，可能面临合规性质疑与审计风险。承包单位可能因此要求更高的风险补偿（合规性溢价），或者相反，为获取项目而进行激进报价（合规性折价），后者可能埋下履约纠纷隐患。

三、价差对PPP项目的影响与合规考量
价差并非孤立存在，其影响贯穿项目全生命周期：

1. 对项目总投资与政府付费的影响：在采用“政府付费”或“可行性缺口补助”机制的PPP项目中，项目总投资是确定政府支付义务的重要基础。因发包方式选择导致的建设工程合同价差，会直接影响项目总投资的认定。过高的价差可能引发政府方对项目成本合理性的质疑，甚至在财承论证、项目审计中面临挑战，最终影响政府付费的顺利到位。
2. 绩效关联与价值实现：PPP项目强调产出导向和绩效付费。工程总承包合同价若因发包方式不合理而虚高，可能导致项目公司可用干支付工程款的资金压力增大，或挤压运营维护预算，影响全生命周期整体绩效目标的实现。反之，不合理低价中标则可能导致工程质量、安全风险，损害公共产品与服务的长远价值。
3. 双重法律关系下的责任传导：当因发包方式不当（如应招未招）产生价差并引发纠纷时，责任可能向两端传导。一方面，项目公司可能需向承包单位承担违约责任；另一方面，政府方可能依据《PPP项目合同》追究项目公司违反采购承诺或造成项目成本不合理增加的责任，触发违约条款。
4. 合规性边界：核心在于判断项目公司的发包行为是否属于《必须招标的工程项目规定》的强制招标范围。对于使用国有资金或国家融资的PPP项目，其工程建设部分往往必须招标。项目公司需审慎评估其资金来源与性质，选择合规的发包方式，避免因追求效率或特定合作方而触碰法律红线。

四、应对策略与管理建议
为妥善管理双重法律关系下的发包方式价差问题，相关方应采取以下策略：

1. 前期规划与合同衔接：在《PPP项目合同》编制阶段，政府与中标社会资本应就工程建设部分的发包方式、采购程序、成本控制原则达成清晰约定，并将其与项目公司的经营权责、投资控制目标及绩效评价体系有效衔接。
2. 强化过程合规审计与成本监审：项目公司应建立透明的采购决策记录与成本分析体系，主动接受政府方及第三方机构的监督。对于非招标方式的选择，必须具备充分、合理的依据并留存书面文件，以证明其合规性与经济性。
3. 倡导合理竞争与价值最优：即使在允许非公开招标的情形下，项目公司也应尽可能引入竞争机制，通过多轮谈判、方案竞赛等方式，争取在合规框架内获得性价比最优的报价，而不仅仅是价格最低。
4. 风险全生命周期管理：将发包阶段的价格风险与后续设计、施工、运营风险统筹考虑。在工程总承包合同中，设置清晰、公平的价格调整机制、绩效奖惩条款和争议解决方式，确保价差反映的是真实的价值与风险分配，而非单纯的程序差异。

在PPP模式与工程总承包模式交汇的复杂场景下，项目公司发包方式引发的价差问题，本质上是效率、合规、成本与风险在多层级法律关系中的平衡问题。解决之道不在于消除价差，而在于通过规范透明的程序、合理的风险分配和全生命周期的成本绩效管理，使最终形成的合同价格真实反映项目价值，保障公共利益与社会资本合法权益的共赢，推动PPP项目在房屋建筑和市政基础设施领域行稳致远。